防洪的一个基本原则ღ✿◈★，是要争取流域整体利益最大化ღ✿◈★。但因为洪水风险涉及到上下游ღ✿◈★、左右岸ღ✿◈★、干支流ღ✿◈★、城乡间各种复杂的利害关系ღ✿◈★，其利益往往是互相冲突的ღ✿◈★。一个满足长远和整体利益最大化的方案ღ✿◈★，很可能与每一个局部区域的期望值都是有差距的ღ✿◈★。
今年入夏以来ღ✿◈★，由于暴雨不断ღ✿◈★，不少地方频频曝出中小河流决堤的信息ღ✿◈★。6月21日ღ✿◈★，江西发生50年一遇洪水ღ✿◈★，江西抚州的唱凯堤终究没能抵住这场洪峰ღ✿◈★。唱凯堤保护的面积过大ღ✿◈★，因而备受关注ღ✿◈★。
“今年的洪涝灾害几乎都发生在中小河流ღ✿◈★，仅江西就有17处决堤ღ✿◈★。”中国水利水电科学研究院副总工程师ღ✿◈★、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶ღ✿◈★，在接受《科学时报》记者专访时介绍ღ✿◈★。
“今年的灾情到目前为止可以概括为两句话ღ✿◈★：一是局部灾情偏重ღ✿◈★；二是总体尚未超出正常年份ღ✿◈★。”尽管今年没能去洪灾现场考察ღ✿◈★，但程晓陶每日都在关注各地区洪灾形势的发展ღ✿◈★。
程晓陶告诉记者ღ✿◈★，今年局部洪涝灾情偏重ღ✿◈★，主要分散在中小河流ღ✿◈★、山区河流ღ✿◈★，多个省份发生了决堤溃坝ღ✿◈★，滑坡ღ✿◈★、泥石流等山地灾害的数量约为常年同期的10倍ღ✿◈★；同时还表现为严重的城市洪涝灾害ღ✿◈★，县级以上受淹城市已超过160座ღ✿◈★。但截至目前ღ✿◈★，我国各大江河水势基本上平稳ღ✿◈★，少数河段虽然出现超警水位ღ✿◈★，但超出不多ღ✿◈★，持续时间也有限ღ✿◈★。
“不过ღ✿◈★，局部灾情偏重ღ✿◈★，这故然与局部地区降雨量大ღ✿◈★、强度高有关ღ✿◈★，也恰恰反映出在快速发展的情况下ღ✿◈★，我国江河治理与城市建设面临很多新问题ღ✿◈★；在大江大河防洪能力得以加强的同时ღ✿◈★，中小河流凯时尊龙官网ღ✿◈★、山区河流以及城市内涝的管理上暴露出明显不足ღ✿◈★，这样才出现了几乎是有大雨必大灾的状况ღ✿◈★。”程晓陶表示ღ✿◈★。
1998年大洪水后ღ✿◈★，国家加大了对大江大河的治理投入力度ღ✿◈★，如长江的沿江堤防加固ღ✿◈★、治太11项骨干治理工程ღ✿◈★、治淮19项骨干工程都相继完成ღ✿◈★，小浪底ღ✿◈★、尼尔基ღ✿◈★、三峡等起骨干防洪作用的水利枢纽相继投入运行ღ✿◈★。通过这些工程ღ✿◈★，大江大河的防洪能力明显加强ღ✿◈★。
程晓陶告诉记者ღ✿◈★，自20世纪50～70年代ღ✿◈★，中小河流的整治主要是靠农民义务投工投劳进行修缮和维护的ღ✿◈★，通过群众运动的方式大规模修筑堤防ღ✿◈★、兴建水库ღ✿◈★。尽管那时经济困难也缺乏技术指导ღ✿◈★，但“水利是农业的命脉”ღ✿◈★，要摆脱水旱频仍的困扰ღ✿◈★，就必须大干水利的理念是深入人心的ღ✿◈★。依靠全民动员方式建设起来的水利工程ღ✿◈★，不仅为当时改变农业落后面貌发挥了巨大作用ღ✿◈★，而且为整个经济社会近几十年来的快速发展奠定了基础ღ✿◈★。
“我下乡的时候就参加过冬修春修的劳动ღ✿◈★，给堤防加土ღ✿◈★、给河道清淤ღ✿◈★，还参加过天门县挖中支河ღ✿◈★。”程晓陶说ღ✿◈★，“那时上水利是很艰苦的ღ✿◈★，自带工具ღ✿◈★、口粮ღ✿◈★，也没有工钱ღ✿◈★，可农民并没有什么怨言ღ✿◈★，因为保护的是自己的家园ღ✿◈★，灌溉的是自己的粮田ღ✿◈★。大家感念新社会的好处ღ✿◈★，说是靠了共产党靠了政府ღ✿◈★，分散的农民才能组织起来ღ✿◈★，才有了这些能抗御水旱灾害的水利工程ღ✿◈★。”
然而在新的经济发展情况下凯时尊龙官网ღ✿◈★，农民义务投工投劳ღ✿◈★、水利冬修春修的传统方式已经难以为继ღ✿◈★，中小河流治理不再有免费的午餐ღ✿◈★，堤防维护都等着上级拨款ღ✿◈★，而一些地方政府治理投入又不足ღ✿◈★，特别是中西部省份许多中小河流ღ✿◈★，即使争取到中央投资ღ✿◈★，地方政府也无力解决配套资金ღ✿◈★，实际上是在吃早年群众义务投工投劳进行河流整治的老本ღ✿◈★，防洪体系日显脆弱ღ✿◈★。
此外ღ✿◈★，快速发展时期ღ✿◈★，对河沙的需求量很大ღ✿◈★。实际上ღ✿◈★，河沙采挖如果管理得好ღ✿◈★，既可以增加农民收入ღ✿◈★，满足大规模建设的需求ღ✿◈★，又可以扩大河道的行洪能力ღ✿◈★。但是ღ✿◈★，河沙乱采乱挖就可能造成河势紊乱ღ✿◈★、危及堤防安全ღ✿◈★。这几年国家已经意识到大江大河乱采乱挖的危害ღ✿◈★，采取了严厉禁止的做法ღ✿◈★，结果采砂业主纷纷向中小河流转移ღ✿◈★。而中小河流河沙管理的能力不足ღ✿◈★，这也是造成中小河流堤防危机四伏的一个重要原因ღ✿◈★。
“国家不是没有注意到中小河流的问题ღ✿◈★。”据程晓陶介绍ღ✿◈★，2008年中央1号文件明确提出ღ✿◈★：各地要加快编制重点地区中小河流治理规划ღ✿◈★，增加建设投入ღ✿◈★，中央对中西部地区给予适当补助ღ✿◈★，引导地方搞好河道疏浚ღ✿◈★。2009年10月水利部ღ✿◈★、财政部印发了《重点地区中小河流近期治理建设规划》ღ✿◈★，其后ღ✿◈★，中央财政决定设立全国重点地区中小河流治理专项资金ღ✿◈★，并启动了一批重点中小河流治理的试点项目ღ✿◈★。
江西唱凯堤就是一个典型案例猩球崛起2ღ✿◈★。据报道ღ✿◈★，唱凯堤作为保护10万亩土地的重要堤防ღ✿◈★，近两期维修工程得到了中央下拨资金950万元ღ✿◈★，但地方自筹资金650万元并未到位ღ✿◈★。而地方配套资金ღ✿◈★，以往是以土方和“以工代劳”等形式冲抵的ღ✿◈★，但取消“两工”之后凯时尊龙官网ღ✿◈★，这种模式行不通了ღ✿◈★，“建筑工程做完了ღ✿◈★，土方工程并没有配套”ღ✿◈★。结果依然是险工险段多ღ✿◈★，达不到设计的防洪标准猩球崛起2ღ✿◈★。据说ღ✿◈★，唱凯堤80多公里的堤段全部达到20年一遇的防洪标准ღ✿◈★，初步估算还需要资金2.222亿元ღ✿◈★。
目前ღ✿◈★，“该报告已经报至江西省水利厅”ღ✿◈★。程晓陶给了记者一组数据ღ✿◈★：流域面积在100平方公里以上的河流ღ✿◈★，在我国约有5万多条ღ✿◈★，被排为重点治理对象的中小河流也有2000多条ღ✿◈★，全国河流仅修建的堤防就超过26万公里ღ✿◈★，按唱凯堤的算法ღ✿◈★，这需要多大的资金投入？
“现在的状况是地方政府都把眼睛盯着中央财政ღ✿◈★。”程晓陶说ღ✿◈★，从省到市ღ✿◈★，甚至到县的领导ღ✿◈★，都在积极“跑部进钱”ღ✿◈★。
然而中央财政毕竟有限ღ✿◈★，能够列入计划的就做点事ღ✿◈★，列不上计划的都在干等着ღ✿◈★。这恐怕是中小河流整治严重滞后的根本原因ღ✿◈★。其实ღ✿◈★，即使被列上计划ღ✿◈★，也只是某条河的某些重点河段进行一些重点工程ღ✿◈★。而且中央财政都是一次性投入ღ✿◈★，前期河流治理投入越高ღ✿◈★，配套建设要求就会越高ღ✿◈★，后期的维护成本也就越高ღ✿◈★，因此ღ✿◈★，列上中央财政计划并非一劳永逸ღ✿◈★，既解决不了整条河流的问题ღ✿◈★，也顾及不到河流整治的长久维护ღ✿◈★。
“尽管现在中央政府很重视中小河流的问题ღ✿◈★，但在新的经济社会发展形势下ღ✿◈★，现行模式与运作机制不改革ღ✿◈★，中小河流的防洪安全问题不可能得到根本解决ღ✿◈★。”程晓陶认为ღ✿◈★。
1994年湖南湘江发生60年不遇的大洪水ღ✿◈★，程晓陶等专家前往湖南湘江流域沿河流下游向上进行了详细考察后ღ✿◈★，最终形成了“沿堤设溢流堰ღ✿◈★，既提高上游防洪标准ღ✿◈★，又避免风险向下游转移ღ✿◈★，而且节省投资”的中小河流治理思路ღ✿◈★。然而ღ✿◈★，时至今日ღ✿◈★，这一治理思路仍然只停留在纸面上ღ✿◈★。
程晓陶回忆说ღ✿◈★，1994年ღ✿◈★，湘江洪水刚退ღ✿◈★，专家组就赶到了湖南ღ✿◈★，先到湘江最下游的大城市长沙ღ✿◈★，然后到株洲ღ✿◈★、衡阳猩球崛起2ღ✿◈★，一直走到莱阳ღ✿◈★。他们在长沙看到ღ✿◈★，湘江城区对岸决口ღ✿◈★，大片农田ღ✿◈★、民房都泡在水里ღ✿◈★，而保护城市一侧的堤防ღ✿◈★，有一处严重垮塌ღ✿◈★，堤顶只剩下1米宽ღ✿◈★，堤后本来有一排民房ღ✿◈★，为了抢险ღ✿◈★，不得不强行用推土机将民房推倒ღ✿◈★，靠部队上去硬抢ღ✿◈★，才最终守住了堤防ღ✿◈★，否则后果不堪想象ღ✿◈★。
到了株洲ღ✿◈★，株洲老城在河的右岸ღ✿◈★，河的左岸过去是农村ღ✿◈★，但那几年已经变成了新技术开发区ღ✿◈★。那年开发区的堤防没能守住ღ✿◈★，决了个大口子猩球崛起2ღ✿◈★，整个开发区的楼房都泡在水里ღ✿◈★。
株洲老城堤防也很危险ღ✿◈★，抢险最紧张的时刻ღ✿◈★，装土袋子来不及了ღ✿◈★，是从粮店里直接将一袋袋的粮食运上去ღ✿◈★，才最终保住了大堤ღ✿◈★。
“当时株洲市委书记给我们看了水位变化图ღ✿◈★，水位上涨到一定高度后ღ✿◈★，削了个平头ღ✿◈★，然后降下来ღ✿◈★。书记说ღ✿◈★，谢天谢地ღ✿◈★，如果水位再上涨一点点ღ✿◈★，株洲肯定守不住ღ✿◈★。幸亏当时上游决堤了ღ✿◈★，客观上起到了分洪的作用ღ✿◈★，削减了洪峰ღ✿◈★，株洲才保住了ღ✿◈★。”程晓陶回忆说ღ✿◈★。
在继续向湘江上游考察的过程中ღ✿◈★，他们又看到了多处堤防的溃口ღ✿◈★。“老百姓很可怜ღ✿◈★。决堤的洪水破坏力很大ღ✿◈★，在决堤处会冲出一大道深沟ღ✿◈★，冲毁房屋与田地ღ✿◈★。但是水退之后ღ✿◈★，受灾民众不能忙于恢复生产ღ✿◈★、重建家园ღ✿◈★，而是忙于复堤ღ✿◈★。当时是6月份ღ✿◈★，还要防御可能接踵而来的洪水”凯时尊龙官网ღ✿◈★。
通过这次考察ღ✿◈★，程晓陶深刻理解到ღ✿◈★，中小河流堤防建设的关键是不溃口ღ✿◈★，而不是标准越高越好ღ✿◈★。上游堤防修得过高ღ✿◈★，就会将防洪风险转移到下游经济更发达ღ✿◈★、人口更稠密的城市猩球崛起2ღ✿◈★。
我们的老祖宗在汉朝时就传下来一句话ღ✿◈★，叫“左堤强ღ✿◈★，则右堤伤ღ✿◈★，左右皆强ღ✿◈★，则下游伤”ღ✿◈★。因此ღ✿◈★，河流治理必须寻求对流域整体与长远更为有利的模式ღ✿◈★。程晓陶认为ღ✿◈★，对于中小河流ღ✿◈★，与其全面加高堤防ღ✿◈★，不如局部降低堤防ღ✿◈★，即适当修一些可溢流的堤防ღ✿◈★。
事实上ღ✿◈★，任何地区的防洪工程体系也只能达到一定的标准ღ✿◈★，超标准洪水发生的可能性总是存在的ღ✿◈★。对于中上游的民众来说ღ✿◈★，洪水来了最大的危险是决堤ღ✿◈★，可溢流堤防经过护面防冲的处理ღ✿◈★，减少了决堤的风险ღ✿◈★；而由堤顶漫进来的洪水ღ✿◈★，其破坏力比决堤洪水要小得多ღ✿◈★，而且有更长的预警时间ღ✿◈★。这样ღ✿◈★，既不需要很高的建设与维护成本ღ✿◈★，又可以防止毁灭性的洪水灾难ღ✿◈★，还避免了风险向下游转移ღ✿◈★。
2004年6月凯时尊龙官网ღ✿◈★，《中国洪水战略研究》作为亚洲开发银行的技术援助项目立项ღ✿◈★。水利部作为项目执行机构设立了项目管理办公室ღ✿◈★，澳大利亚GHD咨询公司与中国水利水电科学研究院共同承担了项目的研究工作ღ✿◈★。
程晓陶是该项目的中方专家组长ღ✿◈★，当时他们共选了6个省作调研ღ✿◈★，程晓陶带队前往浙江省ღ✿◈★，在当时召开的座谈会上ღ✿◈★，人们谈到了钱塘江的案例ღ✿◈★。
杭州位于钱塘江的下游ღ✿◈★，如同湘江的长沙ღ✿◈★。当时钱塘江杭州段的堤防建设已经修到了百年一遇的防洪标准ღ✿◈★。然而ღ✿◈★，随着经济的发展ღ✿◈★，钱塘江的堤防建设开始向上游延伸ღ✿◈★，防洪标准也在不断提高ღ✿◈★。结果ღ✿◈★，流域上游发生同样降雨的条件下ღ✿◈★，洪水就可能更为集中地下泄ღ✿◈★，杭州水位就会抬高ღ✿◈★，如果还要维持百年一遇的防洪标准ღ✿◈★，杭州就必须继续加高堤防ღ✿◈★。
杭州感到压力很大ღ✿◈★，因为他们的堤防已经修得跟围墙一样ღ✿◈★，很难再加高ღ✿◈★。而此时ღ✿◈★，杭州不约而同地提出了一个跟程晓陶建设可溢流堤防类似的规划将钱塘江流域分为3段ღ✿◈★，即山区河流段ღ✿◈★、丘陵河流段ღ✿◈★、平原河流段ღ✿◈★，在山区河段修建不连续堤防ღ✿◈★，在丘陵河段建可溢流堤防ღ✿◈★，以缓解下游日益增大的防洪压力ღ✿◈★。
“所有的人都认为ღ✿◈★，这样的规划是合理的ღ✿◈★，但问题是ღ✿◈★，把缺口留在谁那里谁都不愿意ღ✿◈★。”程晓陶说ღ✿◈★。结果这样一个合理的方案也就成了一个难以实施的方案ღ✿◈★。
程晓陶说ღ✿◈★，防洪的一个基本原则ღ✿◈★，是要争取流域整体利益最大化ღ✿◈★。但因为洪水风险涉及到上下游ღ✿◈★、左右岸ღ✿◈★、干支流ღ✿◈★、城乡间各种复杂的利害关系ღ✿◈★，其利益往往是互相冲突的ღ✿◈★。任何一个局部地区都希望自己的利益最大化ღ✿◈★，而满足长远和整体利益最大化的方案ღ✿◈★，很可能与每一个局部区域的期望值都是有差距的ღ✿◈★。因此ღ✿◈★，治水最好的方案也很可能是各方都不愿意接受的方案ღ✿◈★。
经历1994年ღ✿◈★、1998年等一系列大洪水ღ✿◈★，以及总结20世纪中外治水的经验与教训ღ✿◈★，程晓陶等研究人员逐渐对洪水管理模式和防洪安全保障体系建设有了更深入更科学的认识ღ✿◈★。2004年ღ✿◈★，他们正式出版了《洪水管理新理念与防洪安全保障体系的研究》一书ღ✿◈★，2005年底他们所著的《中国洪水管理战略研究》后来被亚洲开发银行评为最佳成就奖ღ✿◈★。
“从中国的国情出发ღ✿◈★，标准适度ღ✿◈★、布局合理ღ✿◈★、维护良好ღ✿◈★、调度运用科学的防洪工程体系ღ✿◈★，是实现人与自然和谐的基础ღ✿◈★。而有利于整体ღ✿◈★、有利于长远的工程措施ღ✿◈★，需要用法律ღ✿◈★、行政ღ✿◈★、经济ღ✿◈★、科技等非工程措施来推动ღ✿◈★。”程晓陶说猩球崛起2ღ✿◈★。
在中小河流建设可溢流的堤防这一方案虽然符合科学规律ღ✿◈★，但并非地方自愿接受的一种模式ღ✿◈★。“这种模式需要国家用法制手段强制实施ღ✿◈★，用行政手段来推动落实ღ✿◈★，用经济手段来补偿诱导ღ✿◈★，用科技手段来大力支持ღ✿◈★，这样才能把这个模式推动起来ღ✿◈★。”程晓陶表示ღ✿◈★。
程晓陶认为ღ✿◈★，中小河流的标准不能提得很高ღ✿◈★，国际上中小河流的防洪标准一般都为10年到20年一遇ღ✿◈★，除非保护特别重要的区域ღ✿◈★，很少有修到100年一遇标准的ღ✿◈★。因为局部地区若将洪水风险降到最低ღ✿◈★，则往往意味着风险向其他地区转移ღ✿◈★。
通过立法将中小河流建设标准以及建设可溢流堤防等科学措施固定下来ღ✿◈★，然后用行政手段推动ღ✿◈★。“谁同意建设可溢流堤防ღ✿◈★，中央的财政就补给谁ღ✿◈★。同时用科学的手段来确定溢流堤该设在哪里ღ✿◈★，该设多长ღ✿◈★，该设多高ღ✿◈★，该如何确保溢流情况下不溃决ღ✿◈★，以及在面上还能采取哪些减灾措施等ღ✿◈★。这样ღ✿◈★，才能将这项根本性的中小河流整治的措施推动起来ღ✿◈★。”程晓陶说ღ✿◈★。
明确各级政府在中小河流治理中的职责ღ✿◈★，将责任的主体分解到各个河段ღ✿◈★，并建立合理的考评与奖惩制度ღ✿◈★，也是程晓陶提出的措施之一ღ✿◈★。
“要重建长效的建设与维护机制ღ✿◈★。动员全社会力量ღ✿◈★，自己的家园自己保ღ✿◈★，有钱出钱ღ✿◈★，无钱出力ღ✿◈★；出力者可从中得到一定的收入ღ✿◈★，这才有利于缩小贫富差距ღ✿◈★。中央财政只是对出大力者给予奖励ღ✿◈★，对有利于全局的方案给予补贴ღ✿◈★。”程晓陶说ღ✿◈★。
程晓陶的应对策略还囊括了山洪灾害的防治ღ✿◈★、城市内涝的防治ღ✿◈★，以及河道采砂的治理方案ღ✿◈★。不过他认为ღ✿◈★，这都需要深入研究经济社会发展新阶段面临的一系列新问题ღ✿◈★，从完善法制ღ✿◈★、体制与运作机制入手ღ✿◈★，因地制宜ღ✿◈★，才可能找到切实有效的解决途径猩球崛起2ღ✿◈★。水利ღ✿◈★，水污染ღ✿◈★，水文ღ✿◈★！珠江ღ✿◈★，
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